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民间通常把带兵打仗的军官称为将军，这只是一种敬称。严格意义来说，近代军队中，将官以上的军官才能称为将军。一般观点认为，国军当中将官多如牛毛，师长是少将以上，旅长是少将，甚至有的团长也是少将。在南京还是首都的时候，民间流行一句俗语“少将多如狗，中将满街走”，来形容当时国军的将官不值钱。
但事实却与一般观点有很大出入。据国军新编第7军副军长史说所写的《国民党陆军制度述略（续）》一文中描述：
铨叙厅办理任命手续的将官职级人员，由铨叙厅发金质（铜合金）领章，背面编号。我看到少将的编号只到五百余号。
廖耀湘
史说指的是抗战结束前，国军当中有正式少将军衔的人也就500余人，而当时国军已有接近四百万军队。可以对比的一个数字是，1955年解放军首次授衔时，少将名单有800人。虽然两者战斗力不能同日而语，但人员编制可以大概参考。可见，国军当中的将官并没有民间所传的那样多、那样廉价。
更为极端的是廖耀湘的军衔。1947年8月间，廖耀湘出任国军第9兵团司令。到1948年5月，廖耀湘兵团扩大为机动攻击兵团，下辖6个军（新1军、新3军、新6军、第71军、地49军、第58军）又一个师，总兵力15万余人，国军5大王牌独占2个，号称实力最强的兵团。但此时廖耀湘的正式军衔只是骑兵上校，按照各国惯例，只配做个团长。直到9月底，廖耀湘才正式晋升为少将，不过他似乎没有当将军的命，大概一个月后就被俘虏了。
以上校军衔干了一年中将的活，与国军将官多如牛毛的印象确实相去甚远，这又是为何呢？要回答这个问题，先要从国军的军衔制度说起。
国军的军衔制度是中华民国建立以后才慢慢制定的，内容基本上照抄日军。因为在邻近国家当中，日军最为强大，值得学习。此外，从清末起，大批中国留学生在日军学习军事，对日军的军事制度有相当的了解，并且非常崇尚。最后就是日本也使用汉字，文化基本相通，翻译和运用起来更简单便捷。
1912年3月10日，孙中山以大总统名义颁布了《陆军人员补官任职令草案》和《陆军官佐免官免职令草案》。同年，袁世凯上台以后又先后颁布了陆军和海军《官佐士兵等级表》。这些文件初步建立了一套比较完整的军衔制度，其中军官等级主要为6级16等，包括：
将官：上将、中将、少将
校官：上校、中校、少校
尉官：上尉、中尉、少尉（排长到副营）
准尉官
军士：上士、中士、下士
兵：上等兵、一等兵、二等兵
不过袁世凯逝世以后，中国出现了长期的军阀割据局面，军衔制度开始混乱。军阀们自己招兵买马，自己发粮饷，当然是由自己安排军官级别，事实上当时许多军阀部队并没有军衔制度。这种局面即使到了蒋介石完成北伐，东北易帜，中国形式上完成统一以后仍无法改变，因为地方割据势力仍然存在，老蒋仍然插不进手，甚至军衔还成了老蒋笼络人心的工具。
这一时期的军衔有多乱呢？1932年，西北军阀马步芳委派自己12岁、还在上小学的儿子担任青海南部边区警备司令部上校参谋长，并上报到了南京，为了笼络马步芳老蒋居然同意了，并且发给了委任状。
不仅中低级军官多如牛毛，就连上将这样的高级别军官也多到到数不清，将官越来越不值钱，连老蒋自己也看不下去了。1933年，在中央陆军军官学校的一次纪念周上，他说：
我们军队里阶级的升迁，实在太容易了。譬如在黄埔毕业的学生，无论哪一个，最多不过三十多岁的人，现在已很多升到少将中将甚至上将阶级……其他国家的军官甚至一生一世都升不到上尉，也是常有的事情……我们个人的阶级越高，国家的地位就越低。
为了整顿军队人事制度，国民政府决定重新评定军衔。军政部长何应钦派人到日本去考察，并且制定了一系列措施。1934年4月26日，成了军事委员会铨叙厅，具体负责重新评定军衔相关工作。1935年初，何应钦提出“陆军官阶过滥，殊非尊重名器之道”，建议减少上将名额，一部分上将改叙中将。3月，新的军衔等级表颁布，在级别上基本沿用了之前的6等16级制度，只是将上将改为一级上将、二级上将，另设特级上将。
这个特级上将当然是为蒋委员长量身打造的，以示跟其他人的区别，从1935年设立起到1980年被废除，这个军衔只授予过老蒋一个人。
新规定在晋升数额上做了严格的限制，尤其是上将这个级别，限制总数在60人左右，一级上将控制在三分之一到四分之一之间，只有出现缺额时才能从下一阶择优替补。
对军官在某一阶级的任职时间也做了具体规定，即“停年”制度，可以理解为升迁前所需最低任职年限。比如非战时状态：少尉升中尉一年半；中尉升上尉二年；上尉升少校四年；少校升中校二年；中校升上校三年；上校升少将四年。并且对军官年龄也做了限制，超过限制年龄未获得升迁的就要求退役。
老蒋的特级上将5颗星
按照这个规定，从少尉升上校最少需要十七年半的时间（战时状态有一定缩减），这还是仕途顺利的情况下，可谓非常严格了。
国军从1935年4月开始实施这一新规，但是如前面何应钦的提议，有的上将被降为中将，自然会引起不满。为了调和矛盾，1936年初，国民政府又出台了一个《陆军中将加衔暂行条例》，规定符合条件的中将可以挂二级上将衔，享受同等待遇，出现缺额时优先录用。在国军当中，加衔这一规定只有陆军中将这个级别才有。
老蒋的五星上将披风，材质为喀什米尔小羊毛
国军实施的这一套新的制度，出发点是好的，有利于管理混乱泛滥的军衔。同时，又将军队的人事任免权一定程度上收归到中央，因为只有获得中央认可的军官才会发放相应的饷金，对于限制地方势力起到了积极作用。不过，新制度实施后仍然有军官挂较高的旧军衔，老蒋不得不号召大家降低军衔：
“你们反省一下，你们的学问能力经验，是不是比得上外国一个军长、师长，甚至一个团长？你们和外国一般高级将领在一处交际应酬，他们是不是把你们当做一个军长、师长，而表示真诚的敬意？说起来真正惭愧，我们一个军长的学问能力，不仅比不上他们的军长，而且比不上他们的师长和团长！这种名实不符的耻辱，我们大家必须反省，必须觉悟。”
但新制度实施没多久，抗日战争全面爆发，军队大规模扩编。此外战争中，中低级别军官大量战损，以及出于对立功人员奖励的需要，军官出现大规模的变动，原来的军衔制度已经跟不上现实的变化。比如一个连长在战场上不断立功，升任团长，但他的军衔往往达不到“停年”要求。同一级别的军官如果挂的军衔不同，日后合作和指挥都会出现很大问题。
白崇禧一级上将4颗星
为了解决这种问题，便出现职务军衔制度。即对一军官委任某种职务时同时授予相应的军衔，但是这个军衔不是由铨叙厅授予的正式军衔，而是跟随职务变动的临时军衔。比如战时委任某人师长职务，同时授予中将军衔，将来部队整编以后，重新委任该人为旅长，那他的军衔就相应地降为少将。只有经过铨叙厅授予的正式军衔才不随职务调整而改动。
职务军衔和正式军衔在待遇上没有差别，但是显然正式军衔含金量要更高。在称呼也有所不同，以少将为例，职务军衔一般称呼军衔加职务，即少将军长。而正式军衔一般称呼军种加军衔，比如：陆军少将。在正式场合，一般都要求使用正式军衔。
出现这两种不同的军衔之后，国军的军衔又开始乱套了，挂职务军衔的军官由于不通过铨叙厅，这些数字根本无法统计。而事实上，一般军官只挂比较高的军衔。比如戴笠一直佩戴中将军衔，但是他1945年才正式晋升少将，死后追赠中将。另一个就是在孟良崮战役中被击毙的张灵甫，也是在1945年正式授予少将，但他早已经挂上中将军衔了。
戴笠很早就挂中将军衔
如此一来，在抗日战争中与盟军合作的时候就出现了一些尴尬的场面。当时美国派到国军总司令部的顾问最高军衔只有少将，派到军部最高为上校，一般是中校和少校。而在这两个级别的机关里，国军少将以上的军官多如牛毛。这就出现了，美军顾问低两三级却要指挥高级别的国军的现象。
被蒋介石派到汪伪政权潜伏的唐生明也遇到过类似尴尬的事情。唐生明是唐生智的弟弟，尽管没什么作战经历，但背景雄厚很早就获得少将军衔。进入汪伪政权后又被升为中将。但是一天日军总顾问影佐帧昭（少将）带着几个大佐、中佐来视察。唐生明特意找了一副上校领章（相当于日军大佐）。因为一个中将要给日军少将和几个大佐敬礼，未免也太尴尬了。
到抗战结束以后，国军的军衔已经完全乱了，出现了开头所说的将官多如牛毛的情况。而且这些情况还来不及整治，马上又爆发了内战，最终国军带着这套混乱的军衔退台以后才有机会整治。
具体到廖耀湘升任兵团司令仍然是骑兵上校的问题，上校指的是他的正式军衔。廖耀湘是黄埔6期毕业，论资历在国军将领当中只能算个小老弟。但是廖耀湘毕业以后被选派到法国圣西尔军校机械化骑兵专业学习，1936年学成归国授予骑兵军衔。不久抗日战争爆发，随后他又参加了中国远征军，因为战绩突出，获得了快速升迁，到东北之前已经是国军王牌新6军军长。
当时东北保安司令杜聿明是廖耀湘的老上级对他很照顾，而且杜聿明还把他的主要竞争对手孙立人、陈明仁排挤走了。日后，国军战局不利的时候，军队大规模扩编，指挥人员不断更替，廖耀湘也不断获得升迁，很快就升到了兵团司令。但是他的正式军衔一直没有获得晋升，这也就出现了上校担任兵团司令，指挥15万大军的情况。
廖耀湘实际挂中将军衔
虽然出现国军将官多如牛毛的现象，但这些人大部分挂的只是虚假的军衔。根据相关史料统计，从1935年4月国军实施新军衔制度起，到1949年9月退台，共任命了将官4996。其中各级上将160名，中将975名，少将3861名。考虑到时间跨越14年，军队数量庞大，且经历过2次较大的战争，这个任职数量绝对算不上多。
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